LOI URVOAS, LOI DE TOUS LES DANGERS !

Les 8 mars et 5 avril 2016, l’Assemblée Nationale et le Sénat ont adopté en première et unique lecture, dans le cadre d’une procédure accélérée, le « projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale ». Le 11 mai 2016, la commission mixte paritaire a abouti à un accord entre les deux assemblées.
Préparé sous la pression des événements tragiques qui ont ensanglanté le pays en novembre 2015, infléchi dans un sens encore plus répressif au Sénat, ce texte fragilise un peu plus le système pénal inquisitoire français et constitue un jalon supplémentaire vers l’instauration d’une procédure accusatoire de type anglo-saxon sans en tirer toutes les conséquences ni offrir toutes les garanties nécessaires. S’il introduit des formalités nouvelles dans la procédure pénale, néanmoins les pouvoirs du ministère public seront renforcés sans que son statut soit appelé à évoluer.
Par ailleurs, à ce stade, le projet de loi accroît la durée des peines incompressibles, étend, au détriment des libertés individuelles, les moyens d’action de l’administration dans toute une série de domaines, en élargissant notamment les possibilités d’usage des armes à feu par les forces de police et de gendarmerie et la douane et en offrant de nouvelles modalités d’action au service de lutte contre le blanchiment d’argent du ministère des finances.

Le modèle français de justice pénale fragilisé : vers la mort du juge d’instruction ?

La procédure pénale introduite durant la Révolution française par la loi des 16 et 24 août 1790 et, pour ce qui concerne la Première République, le décret du 10 mars 1793 distingue traditionnellement le juge indépendant, dont le juge d’instruction est une des figures essentielles depuis l’entrée en vigueur du code d’instruction criminelle de 1808, et le ministère public soumis hiérarchiquement à l’exécutif, qui est partie au procès pour défendre la société et requérir en son nom. Au gré de réformes successives, ce modèle a subi des altérations se traduisant par un renforcement des pouvoirs du parquet au détriment du juge d’instruction. Le projet de loi accentue nettement cette évolution.

a- Une évolution ancienne

Depuis le début des années 2000, le législateur a permis au ministère public d’agir à la place du siège, qui se trouve ainsi légalement dessaisi, et de recourir, sur autorisation du juge des libertés et de la détention, à des mesures d’enquête antérieurement réservées au juge d’instruction. La loi du 9 mars 2004 modifiée portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité consacre le principe de l’opportunité des poursuites qui gouverne l’action du parquet mais institue aussi celui de la nécessité en toutes circonstances d’une réponse pénale en cas d’infraction. Le ministère public a donc non seulement la faculté et le monopole de poursuivre ou pas les auteurs présumés de faits pénalement répréhensibles mais de mettre en œuvre l’une des alternatives aux poursuites prévues par la loi, notamment au moyen des mesures énoncées à l’article 41-1 du code de procédure pénale ou de la composition pénale prévue à l’article 41-2 qui lui donne en particulier le droit de fixer une amende ou d’interdire une sortie du territoire national pendant six mois au plus. Surtout, ce texte instaure la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité qui donne au parquet le pouvoir de négocier avec l’auteur d’un délit sa peine et ses obligations envers la victime, sous réserve d’une validation formelle par le juge du siège en audience publique. C’est le plea bargaining à la française.
Par ailleurs, la loi du 9 mars 2004 et celles des 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, 14 avril 2011 relative à la garde à vue et 28 mars 2014 relative à la géo-localisation lui ont conféré des pouvoirs d’instruction dans le cadre de la lutte contre le crime organisé, qu’il n’avait pas antérieurement (écoutes téléphoniques au cours de l’enquête préliminaire ; autorisation de perquisitions).

b- Une trajectoire amplifiée par le projet de loi

Le « projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale » accentue très fortement l’évolution constatée depuis les années 2000. Il donnera au parquet la faculté de recourir, au stade de l’enquête préliminaire ou de flagrance, à des actes jusqu’à présent réservé au juge d’instruction conduisant une information judiciaire. Il ne s’agit pas de mesures secondaires. Ainsi, certes sur autorisation préalable du juge des libertés et de la détention qui ne joue pas le rôle qui devrait être le sien faute de moyens, le parquet pourra désormais perquisitionner de nuit dans les lieux d’habitation des auteurs présumés d’infractions dans le cadre du crime organisé ou de crimes ou délit de terrorisme, au sens de l’article 706-73 du code de procédure pénale. Comme le juge d’instruction d’ailleurs, il pourra aussi utiliser des moyens d’interception de toutes les données de communication dans un rayon préalablement défini.

Jusqu’à présent, ces mesures sont à la seule main du juge d’instruction qui délivre une commission rogatoire à la police judiciaire, uniquement en cas d’urgence et dans trois situations : la flagrance, le risque immédiat de disparition de preuves ou d’indices matériels, la forte probabilité que les occupants sont en train de commettre des crimes ou délits de nature organisée. Introduit en 2004, ce pouvoir nouveau donné au juge d’instruction indépendant avait été déclaré conforme à la constitution par le Conseil constitutionnel qui avait néanmoins émis une réserve d’interprétation dans sa décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004. Le Conseil constitutionnel a précisé, en effet, que la perquisition de nuit ne pouvait avoir lieu que si une mesure identique ne pouvait être mise en œuvre à une autre heure.

En définitive, en dépit de l’échec de la constitutionnalisation des deux premiers articles de la loi d’exception du 13 avril 1955 sur l’état d’urgence, d’une certaine façon celui-ci se trouve partiellement pérennisé dans le texte renforçant la lutte contre le crime organisé et le terrorisme.

c- Un juge d’instruction marginalisé dans un cadre juridique critiquable

Le juge d’instruction sera donc bientôt à nouveau la victime du renforcement des pouvoirs du ministère public dont le statut n’a cependant pas changé. Le précédent président de la République avait souhaité sa suppression pure et simple, une manière radicale d’échapper aux enquêtes dans lesquelles l’intéressé était et reste partiellement impliqué. Il a échoué. Par ailleurs, beaucoup critiquaient sa double nature d’enquêteur, son côté Maigret, et de juge tranchant un litige, son côté Salomon, afin, dans l’intérêt des puissants, de lui rogner ses « ailes de géant qui l’empêchent de marcher », comme disait Baudelaire. Ils ont également en partie échoué jusqu’à présent. Toutefois, par des modifications insidieuses de la procédure pénale, ils parviennent peu à peu à leurs fins. Le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé et le terrorisme accentue cette dérive, au moins dans ces domaines. A bien des endroits du code de procédure pénale, le parquet sera à brève échéance placé sur un pied d’égalité avec le juge d’instruction, qui ne suit plus que 3 % des dossiers susceptibles de déboucher sur une sanction pénale parmi lesquels figurent tous les procès d’assises ordinaires.

Cette situation devient intenable dans la mesure où le parquet endossera bientôt le costume de principal directeur d’enquête au cours de la procédure pénale. En effet, avant même l’examen du projet de loi en faveur de la lutte contre le terrorisme et le crime organisé, dans le prolongement d’un arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH, 23 novembre 2010, Moulin c/ France) rendu sur le fondement des dispositions de l’article 5 §3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, la Cour de cassation a jugé (Crim., 15 décembre 2010, M. X) que le ministère public, en tant notamment qu’il est partie au procès, n’est pas une autorité judiciaire, gardienne des libertés individuelles, au sens de l’article 66 de la Constitution du 4 octobre 1958.

Or depuis cinq ans rien n’a été fait pour résoudre le problème auquel la justice de la République française est confrontée. Le rapport de M. Jean-Louis Nadal remis au Garde des Sceaux le 28 novembre 2013 est resté lettre morte. Bien que la loi du 25 juillet 2013 interdise au ministre de la justice d’adresser des instructions individuelles aux magistrats du parquet, même si le renforcement des pouvoirs du ministère public sera assorti d’obligations nouvelles pour ses membres dans le cadre de la lutte contre le crime organisé et le terrorisme, à savoir la nécessité de mener des investigations à charge et à décharge, ce qui est tout à fait nouveau, et de requérir la présence d’un avocat pour assister les personnes en cause, le parquet demeurera dans une position pour le moins juridiquement ambiguë, voire incompatible avec une démocratie.

A la différence de beaucoup d’autres, la Fédération nationale de la Libre Pensée ne demande pas l’indépendance du parquet à l’égard du pouvoir exécutif, une solution à l’italienne juridiquement possible pour sortir de la situation inacceptable actuelle. En effet, aux yeux des libres penseurs, le ministère public doit demeurer le vecteur d’une politique pénale unique sur l’ensemble du territoire de la République, laquelle doit procéder, en dernier ressort, des représentants du suffrage universel. C’est pourquoi, il importe de rendre la totalité des pouvoirs d’information judiciaire à un juge du siège indépendant, c’est-à-dire à la fois inamovible et assuré d’un déroulement de carrière à l’abri des foucades et des intérêts du pouvoir exécutif, sans préjudice des liens à nouer entre la police et le parquet pour nourrir la décision sur l’opportunité des poursuites, y compris sous la forme de l’enquête préliminaire actuelle. Il importe également d’abandonner au nom les mesures d’exception édictées au nom de l’efficacité de la lutte contre le terrorisme et le crime organisé. Par elles-mêmes dangereuses dans une démocratie, elles deviendront permanentes et seront déraisonnables au regard des droits de l’homme et du citoyen.

Le renforcement des moyens de contrainte du pouvoir exécutif

Le « projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale » accentue les pouvoirs du ministère public mais instaure aussi une série de dispositions qui feront de ce texte la loi anti-terroriste la plus répressive d’Europe. Non seulement, à l’initiative du Sénat, il s’apprête à créer une « peine de perpétuité réelle » incompressible de trente ans au lieu de vingt-deux pour les auteurs de crimes terroristes, dont le juriste Denis Salas dit qu’elle n’est pas très différente au fond de la peine de mort, mais il introduit une irresponsabilité pénale en faveur des membres des forces de sécurité en cas d’usage d’armes à feu, prévoit l’usage de nouveaux moyens de surveillance de la population, des retenues pour vérification d’identité ou des enquêtes administratives préalablement à la tenue de grands événements et renforce les moyens de lutte contre le trafic d’armes et de biens culturels ainsi que le blanchiment d’argent.

a- L’irresponsabilité pénale des membres des forces de sécurité

En cas d’usage de leurs armes de service, les dispositions actuelles de l’article 122-7 du code pénal, aux termes desquelles « N’est pas pénalement responsable la personne qui, face à un danger actuel ou imminent qui menace elle-même, autrui ou un bien, accomplit un acte nécessaire à la sauvegarde de la personne ou du bien, sauf s’il y a disproportion entre les moyens employés et la gravité de la menace. » seraient applicables, « lorsqu’il existe des raisons réelles et objectives de craindre » la réitération de meurtres ou tentatives de meurtres,  aux fonctionnaires de police, aux agents des douanes, aux militaires de la gendarmerie nationale et à ceux des autres unités de l’armée venant en appui alors qu’actuellement seule la légitime défense, au sens de l’article 122-5 du même code, justifie l’emploi du feu.

S’il serait abusif de qualifier ces futures dispositions de permis de tuer, il n’en demeure pas moins que la perspective de l’irresponsabilité pénale en cas de récidive de meurtre ou de tentative de meurtre pourra conduire les forces de l’ordre à faire un usage disproportionné de leurs armes, déjà trop fréquent dans le cadre juridique actuel. A cet égard, une réflexion d’ensemble sur l’usage des armes de service mériterait d’être menée pour unifier les droits applicables dans la police, les douanes et la gendarmerie en veillant à respecter les termes de l’article 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 mais surtout de l’article 12 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 qui dispose que « La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. »

b- Des moyens renforcés de contrôle et de surveillance

Le « projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale » donnera à l’administration des moyens supplémentaires de contrôle des populations. En premier lieu, le procureur de la République – initialement le Gouvernement entendait que le préfet en eût seul l’initiative – pourra autoriser autour des sites sensibles, en cas de menace terroriste, des fouilles de véhicules et de bagages par la police pendant une durée qui ne pourra excéder une heure. De même, les organisateurs de grands événements devront solliciter un avis préalable de l’administration avant d’autoriser l’accès de ces manifestations aux personnes qui ne sont pas des participants ou des spectateurs.

En deuxième lieu, sera créé un nouvel article 78-3-1 dans le code de procédure pénale tendant à permettre aux forces de l’ordre de retenir, pour une durée de quatre heures au plus, une personne soumise à un contrôle d’identité de manière à leur laisser le temps de consulter les multiples fichiers de police dont la légalisation est intervenue avec la loi de 2011. Ces dispositions seront applicables en dehors de tout contrôle judiciaire, même envers les personnes ayant décliné sans difficulté leur identité.

En troisième lieu, les personnes de retour sur le territoire national après un déplacement à l’étranger pour lesquelles il existera « des raisons sérieuses de penser » que le voyage a et pour but de participer à activités terroristes, pourront faire l’objet dans de la part du ministre de l’Intérieur, dans le délai d’un mois après ce retour, pour une durée maximum d’un mois et après information du procureur de la République, d’une assignation à résidence et d’une obligation de contrôle policier régulier, sous réserve que cette mesure soit compatible avec une vie familiale normale. Dans un délai d’un an après la rentrée sur le territoire national, ces personnes pourront être contraintes de déclarer leur domicile, leurs changements de résidence, l’identifiant de leur instrument électronique de communication. Ces mesures ressemblent fort à celles prévues par la loi de 1955 sur l’état d’urgence.

En dernier lieu, le projet de loi autorisera les forces de police et de gendarmerie à enregistrer des images et des conversations à l’insu des citoyens à l’aide de « caméras-piétons » dans l’hypothèse où serait susceptible de se produire ou se produirait un incident. Au regard du droit au respect de la vie privée garantie par les articles 2 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950. Il n’est pas certain qu’en l’espèce la mise en œuvre d’un tel système de surveillance soit « assortie de garanties de nature à sauvegarder l’exercice des libertés individuelles » comme le Conseil constitutionnel l’avait relevé dans sa décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 à propos de l’installation d’un dispositif de vidéosurveillance.

c- La lutte contre le trafic d’armes et de biens culturels ainsi que le blanchiment d’argent sale

De façon à limiter le financement du terrorisme, le projet de loi prévoit plusieurs mesures. En premier lieu, après information du procureur de la République, les fonctionnaires de police pourront s’infiltrer dans les réseaux de trafic organisé. Ils pourront non seulement assurer des tâches de renseignement mais, pour y parvenir mieux, effectuer des actes qui ne seront pas juridiquement des incitations à commettre des infractions mais qui contribueront, dans les faits, à leur commission par des tiers. Ils pourront ainsi mettre à la disposition des trafiquants d’armes des moyens logistiques de transport ou de stockage. Les fonctionnaires des douanes, sans information préalable du ministère public, pourront conduire des missions de renseignement sous pseudonyme dans les réseaux.

D’autres dispositions sont prévues pour lutter contre les trafics nourrissant le financement du terrorisme. Le texte en passe d’être définitivement adopté crée ainsi une nouvelle infraction pénale relative à l’importation, à l’exportation, au transit, à la vente ou à la détention de biens culturels en provenance de théâtres d’opérations de groupement terroristes. Pour limiter la portée de cette mesure aux contours assez flous, le Gouvernement, à la demande du Conseil d’État, a introduit deux bornes : seuls les biens soustraits à leur territoire d’origine seront concernés et l’infraction ne sera constituée qu’à défaut de justification de la licéité de la provenance des biens en cause. Dans le même ordre d’idée, le projet de loi tend à créer dans le code des douanes une présomption de délit de blanchiment douanier faisant porter la charge de la preuve sur la personne présumée et non sur l’administration, à la manière des mesures prises dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale par la loi de décembre 2013.

En dernier lieu, la cellule de lutte contre le blanchiment d’argent sale, TRACFIN, verra ses pouvoirs renforcés. D’une part, le texte étend le droit de communication de cette cellule qui pourra obtenir les informations détenues par les personnes gestionnaires de cartes bancaires. D’autre part, TRACFIN pourra inviter les établissements financiers, qui fournissent actuellement l’essentiel des déclarations de soupçon reçues par ce service, à surveiller en particulier des personnes sur lesquelles celui-ci détient des informations laissant présumer des opérations de blanchiment.

CONCLUSION

Le « projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale » est un texte dont les incursions dans le droit applicable actuellement sont multiples. Il s’inscrit dans une tendance au renforcement des pouvoirs du parquet qui n’est pas une autorité judiciaire garante des libertés individuelles au sens de l’article 66 de la Constitution du 4 octobre 1958. A défaut d’être indépendant et en tant qu’il est partie à l’instance, l’extension de ses pouvoirs d’enquête, dont l’avocat de la partie poursuivie n’a d’ailleurs pas l’équivalent, devient une source d’inquiétude dans une démocratie. Dans la mesure où la politique pénale ne peut qu’obéir au principe d’égalité dans la République, il importe de revoir la place du juge d’instruction indépendant dans le système judiciaire pour lui rendre celle qu’il avait antérieurement

Par ailleurs, le texte sur le point d’être adopté donne d’importants pouvoirs nouveaux aux forces de l’ordre, qui auront pour effet de pérenniser sans le dire certaines dispositions de l’état d’urgence dont la constitutionnalisation a été à juste titre abandonnée. Il accorde également à l’administration des compétences nouvelles en matière de surveillance des individus, sans contrôle réel. Le cumul de ces deux mouvements ne peut qu’être une source de vigilance de la part des citoyens dont les droits doivent rester en tout point compatibles avec les termes de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du août 1789.

Paris, le 18 mai 2016